Концепция проекта закона "О федеральной контрактной системе"

1.Основная идея, цель и предмет правового регулирования законопроекта

Основной идеей законопроекта является создание условий для функционирования федеральной контрактной системы (ФКС) - совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Основными обязательными этапами закупочного цикла должны стать: прогнозирование закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование государственными и муниципальными заказчиками планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на закупку товаров, работ, услуг; исполнение и мониторинг контрактов, приемка и анализ контрактных результатов в интересах планирования будущих закупок.

Целью законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок - от  планирования до приемки результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд. Принятие законопроекта создаст стимулы к модернизации отечественной экономики, надежному управлению технологическими и экономическими рисками, развитию добросовестной конкуренции.

Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, возникающие при обеспечении государственных (муниципальных) нужд в товарах, услугах, работах.
Законопроект устанавливает принципы эффективной и прозрачной организации обеспечения государственных (муниципальных) нужд в целях неукоснительного выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них публичных обязательств.

В перечень нормативно закрепляемых функций федеральной контрактной системы входят:

прогнозирование и планирование обеспечения государственных (муниципальных) нужд,
ведение библиотеки типовых контрактов и банка данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции,
обоснование начальных цен и иных ключевых параметров государственных и муниципальных контрактов,
размещение государственного (муниципального) заказа,
управление исполнением государственных (муниципальных) контрактов,
мониторинг государственных контрактов и учет контрактных результатов,
обеспечение гласности и прозрачности закупочных решений,
оценка эффективности исполнения контрактов,
оценка уровня удовлетворения государственной (муниципальной) нужды,
обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения заказа.

2. Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта

Действие проекта федерального закона распространяется на:

государственные органы и органы местного самоуправления,
государственных заказчиков (ГРБС, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств),
участников размещения заказа,
исполнителей государственных и муниципальных контрактов, подрядчиков и субподрядчиков,
органы, осуществляющие планирование, координацию, регулирование, информационное обеспечение и надзор на разных стадиях обеспечения государственных нужд,
оператора(ов) информационных ресурсов, обеспечивающего(их) деятельность ФКС,
независимых экспертов, обеспечивающих внешнюю экспертизу,
подрядчиков и субподрядчиков,
специализированные организации для осуществления функций по организации и обеспечению государственных (муниципальных) поставок.

Законопроект направлен на персонификацию правовой ответственности государственных (муниципальных) заказчиков за результаты закупок и качество обеспечения публичных нужд. Впервые устанавливаются права и обязанности государственного служащего, осуществляющего функции закупщика, что создает правовые предпосылки для профессионализации этой сферы.

3.Место будущего закона в системе действующего законодательства

Положения законопроекта относятся к отраслям законодательства - "гражданское право", "административное право", "финансовое право".
Законопроектом вносятся изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации.
При этом признается утратившим силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

4. Общая характеристика и оценка существующего правового регулирования

4.1. Основные проблемы текущего правового регулирования вопросов формирования, размещения государственного заказа, исполнения государственных (муниципальных) контрактов
В настоящее время в Российской Федерации различные стадии государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" установил общие принципы регулирования сферы федеральных государственных нужд. Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ  "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" закрепил отдельные особенности закупок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" установил правовую специфику закупок продукции для нужд обороны и безопасности. Общие принципы обеспечения полной и свободной конкуренции, действующие также и в сфере закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, определены Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Между тем, существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла государственных (муниципальных) закупок. Наряду с этим констатируются правовые пробелы в регулировании отдельных закупочных этапов и процессов.

Так, на стадии формирования (планирования) государственного заказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных средств. Не установлены критерии и порядок определения объемных и качественных показателей государственных (муниципальных) нужд. При этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования государственных закупок в целях обеспечения государственных нужд осуществлена не в полной мере.

В результате, во-первых, отсутствует должная связь между параметрами бюджетных ассигнований, объемными и качественными показателями предоставляемых государственных услуг, с одной стороны, и параметрами государственных контрактов, их результатами, с другой стороны.

Во-вторых, не полностью используется инвестиционный потенциал государственного (муниципального) заказа. Реальный сектор экономики не обладает своевременной информацией, агрегированной в номенклатурном, отраслевом, региональном аспектах, по планируемым поставкам товаров, работ и услуг для нужд органов государственной власти и местного самоуправления.

В-третьих, не задействован пока инновационный потенциал государственного (муниципального) заказа в интересах модернизации отечественной экономики.
Детальное нормативное правовое регулирование стадии размещения государственного заказа обеспечивает Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг  для государственных и муниципальных нужд". Закон определяет требования к процедурам организации торгов, отбора поставщиков, заключения контракта, юридического оформления сдачи-приемки работ и другие. При этом в Законе крайне ограничены варианты допустимых способов размещения заказа. Значение цены как критерия оценки конкурсных предложений в ряде случаев преувеличено.

Персональная ответственность заказчика за результаты размещения государственного (муниципального) заказа размыта.

При этом не в полной мере учитываются особенности закупок продукции для нужд обороны и безопасности. Эти особенности обусловлены рядом специфических отличий закупок на рынках вооружения, военной и специальной техники.Во-первых, указанные рынки относятся к рынкам несовершенной конкуренции либо к рынкам, где конкуренция отсутствует. Во-вторых, весомая часть заключаемых в сфере закупок вооружения, военной и специальной техники контрактов относится к категории долгосрочных. Контрактные отношения между заказчиками и поставщиками устанавливаются на длительный период времени.В-третьих, в сфере обороны и безопасности фиксируется необходимость организации эффективного управления портфелями контрактов (программами приобретения). И, наконец, использование закупаемого вооружения, военной и специальной техники рассчитано на многолетний период (20-30 лет), что требует дополнительного учета планируемых затрат на содержание, гарантийное обслуживание и утилизацию закупаемого оборудования, определение соответствующих контрактных условий и организацию их выполнения.

Действующее законодательство только частично закрепило особенности закупок у единственного поставщика. К примеру, при закупках вооружения, военной и специальной техники вопросы ценообразования на продукцию российского производства, не имеющего аналогов, отражены не полностью.

Существующие в настоящее время процедуры позволяют участвовать в размещении заказа и побеждать поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим реальными производственными возможностями для надлежащего исполнения государственного (муниципального) контракта.

Кроме того, предусмотренные законодательством механизмы обеспечения качества в основном направлены на применение санкций к поставщику по факту невыполненного контракта. В этих случаях в результате недобросовестных действий поставщиков заказчики несут двойной ущерб: не выполнен заказ по закупке товаров, работ и услуг необходимого качества, бюджетные средства не освоены и возвращены в бюджет. Указанные недостатки правового регулирования приводят к сбоям в основной деятельности организации заказчика, а именно к распространению случаев поставки товаров, выполнению работ ненадлежащего качества.

Одним из результатов применения 94-ФЗ стало кардинальное увеличение государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе, что свидетельствует об исчерпании антикоррупционного потенциала текущего нормативного правого регулирования в области государственных закупок.  Так, объем закупок (по цене), осуществленных в результате неконкурентных процедур (без торгов), в 2006 году составлял 23%, в 2007 году - 45%, в 2008 году - 49%, в 2009 году - 56%, в 2010 году - 57,7% (расчеты произведены на основании данных Росстата). Кроме того, процедура закупок у единственного источника не получила исчерпывающего регулирования.

Ключевым недостатком существующего нормативного правового регулирования является то, что относительно прозрачной, подверженной общественному контролю, является лишь стадия размещения заказа, а не весь цикл государственных закупок. Коррупционный потенциал чаще всего формируется уже на стадии планирования: обоснование завышенных бюджетных заявок, установление завышенной начальной цены на торгах, подготовка технического задания, "заточенного" на заранее предполагаемого поставщика, выставление нереальных сроков осуществления заказа. Все эти вопросы не отрегулированы действующим  94-ФЗ.

Результатом стало широкое распространение победы в торгах фирм-"однодневок", "вывод" денег, их обналичивание за счет сговора с конкретным поставщиком по завышенной цене, по коротким срокам исполнения заказа, ограничение добросовестной конкуренции за счет демпинга. При этом качество закупаемых товаров и услуг не обеспечивается. Финансовые гарантии, запрашиваемые у поставщиков, не стали инструментом обеспечения исполнения контракта в случае "сговора".

Регулирование стадии исполнения государственных контрактов ограничивается применением общих положений гражданского законодательства, специфические механизмы регулирования практически не применяются. Процедуры внесудебного разрешения споров между заказчиками и исполнителями (поставщиками, подрядчиками) не предусмотрены.

Регулирование стадии приемки результатов контракта также ограничивается применением общих положений гражданского законодательства. Специфические процедуры приемки результатов, подтверждения соответствия качества, оценки контрактных результатов системно не проводятся.

Практика применения 94-ФЗ показывает, что его первоначальная антикоррупционная направленность не реализована в полной мере, создана новая коррупционная практика. Требуются не отдельные поправки, а системные изменения, направленные на повышение прозрачности не отдельных стадий, а всего цикла закупок.

4.2. Международный опыт контрактных систем

Указанные проблемы не являются специфичными для Российской Федерации и распространены во многих зарубежных странах. Опыт некоторых государств показывает, что наиболее эффективно данные проблемы решаются в рамках создания национальных контрактных систем. Характерными особенностями таких систем является:

широкое применение методик планирования обеспечения государственных нужд,
анализ рынка и мониторинг текущей рыночной конъюнктуры,
использование библиотеки типовых контрактов и стандартных (нейтральных) спецификаций,
внедрение механизмов контроля исполнения контрактов,
осуществление процедур приемки и оценки результатов исполнения государственных контрактов,
развернутый анализ эффективности обеспечения государственных (публичных) нужд и системы управления публичными поставками продукции,
достижение большей публичной открытости и гласности всех контрактных процессов и их результатов,
развитие специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами.

Анализ данных, представленных в таблице 1, показывает, что практически во всех государствах, включенных в исследование, реализуются элементы управления процессом обеспечения государственных нужд. В ряде стран, таких как США и Великобритания, сформированы и функционируют целостные национальные контрактные системы, включающие в себя механизмы управления всем жизненным циклом заказа (планирование-размещение-исполнение). В странах Европейского Союза детально регламентированы процедуры размещения публичного заказа. Эти правила носят обязательный характер для исполнения всеми странами-членами ЕС.

В США объем бюджетных средств, которые управляются в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США. Участниками ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Нормативно деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR - Federal Acquisition Regulations), которые содержат, по разным подсчетам, от 3200 до 4300 тыс. норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа.
ФКС США характеризуется разветвленной организационно-функциональной структурой, ядром которой является Офис государственного заказа США, координирующий деятельность Федеральной контрактной системы. Офис государственного заказа США учрежден в 1974 году как структурное подразделение Административно-бюджетного управления США и уполномочен осуществлять функции по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры. Основные функции контрактного офицера включают:

планирование и обоснование контракта;
мониторинг исполнения и обеспечение исполнения положений государственного контракта;
утверждение этапных результатов проекта и согласование выплат подрядчикам;
изменение государственного контракта;
закрытие государственного контракта.

Ключевым инструментом процесса планирования государственных закупок является составление прогнозных планов. Процесс составления и подачи прогнозных планов в рамках системы предварительного планирования обеспечивается специальными информационными ресурсами. В частности, функционирует федеральный портал FAAPS (Прогнозная система предварительных планов закупок).  Библиотека контрактов, которая используется в рамках ФКС США, насчитывает более 100 детально регламентированных видов государственных контрактов.

В США используются разные экономические модели государственного контракта,  в том числе контракты твердой цены и контракты возмещения затрат. Используются и гибридные контракты, например, так называемые, "результативные" контракты (предусматривают, что цена государственного контракта фиксирована, однако подрядчик имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене), а также контракты комплексного поощрения (в данном случае используется формула цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра - затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата).

Значительная часть функций по организации поставок централизована. Специализированная закупочная организация - Администрация общих услуг (General Service Administration), была сформирована как независимая в 1949 году.

В перечень задач Администрации входит:

полное обеспечение всех федеральных агентств и организаций недвижимостью, движимым имуществом и услугами, включая управление и использование движимого и недвижимого имуществ частичное обеспечение властей штатов и муниципалитетов, международных организаций;

формирование политики развития Федерального свода норм осуществления закупок (FAR), Федерального свода норм осуществления перевозок (FTR), Федерального свода норм управления материальными активами (FMR).

Центральными звеньями Администрации являются Федеральная служба закупок (Federal Acquisition Service) и Служба публичных зданий (Public Building Service).
Особенностями контрактной системы Великобритании являются:

- централизованный характер, который состоит в наделении специально уполномоченного органа исполнительной власти (Управление по делам государства, подведомственное Казначейству (Office of Government Commerce - OGC) полномочиями по предварительной оценке необходимости и рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ. В силу централизованного характера национальной контрактной системы Великобритании ключевую роль в ней играет Управление по делам государства;

- "сервисный" характер контрактной системы, в которой Управление по делам государства не только уполномочено на проведение единой государственной политики в области государственного заказа, но и призвано оказывать отраслевым органам исполнительной власти услуги по отбору проектов, сопровождению процесса размещения государственного заказа, управлению контрактами.

5.Описание предлагаемых изменений

Анализ текущих проблем и оценка международного опыта показывает, что повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд и снижение коррупции требует существенного развития системы управления организацией обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет формирования ФКС.

Ключевым отличием контрактной системы от действующего порядка является создание сквозного цикла организации закупок, анализ и сопоставление ключевых параметров контрактов в целях обеспечения выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них обязательств, а также подконтрольность каждой стадии закупки, сквозной контроль за ее эффективностью.
В этих целях законопроект определит основное содержание государственного (муниципального) заказа, в том числе введет понятие библиотеки типовых контрактов, установит порядок ее публичного оборота. Будет раскрыто понятие государственная (муниципальная) нужда.

Законопроект существенно расширяет перечень необходимых инструментов контрактования. Так, впервые предлагается регламентировать действия по прогнозированию и планированию обеспечения государственных (муниципальных) нужд, установить состав обязательных документов планирования и определить порядок обоснования ключевых параметров планируемых контрактов в целях последующего мониторинга размещения и исполнения контрактов, анализа контрактных результатов.

Законопроект исходит из необходимости учета специфики закупок товаров, работ и услуг различных типов. Впервые устанавливаются особенности организации закупок продукции в зависимости от их предмета и объекта, от существенных контрактных условий, особенностей товарных рынков. При этом в целях учета специфики закупок вводятся новые способы размещения заказа. В целях предупреждения коррупционных рисков, будет регламентирована процедура закупки у единственного поставщика. По некоторым группам товаров устанавливается требование предварительной квалификации участников размещения заказа. При этом законопроект исходит из того, что предквалификация, осуществляемая по прозрачным, публично установленным критериям, не является ограничением добросовестной конкуренции, а защищает от фирм-"однодневок". При этом на практике основным способом ограничения конкуренции и равного доступа к государственному заказу является "подгонка" технического задания и других условий в конкурсной документации (включая нереальные сроки) под заранее определенного поставщика.

Законопроект опишет процедуру классификации товаров по группам, алгоритм выбора способа организации поставок в зависимости от типа закупаемой продукции, а также определит условия использования выбранного способа. Выбор режима закупки, типа контракта и потенциального поставщика, других существенных контрактных условий будет регламентирован, что усилит антикоррупционную направленность законопроекта. Кроме того, будет установлена персональная ответственность заказчика за контрактные результаты. В целом законопроект усилит взаимосвязь и сбалансирует права и обязанности участников ФКС.

Законопроектом впервые поставлена задача регламентации действий государственных (муниципальных) заказчиков и государственных (муниципальных) закупщиков по обеспечению надлежащего исполнения условий контракта. Вводится понятие контрактного риска и устанавливается обязанность заказчика предпринимать необходимые действия по обеспечению надлежащего исполнения контракта.
Регламентируются действия заказчика по приемке и учету контрактных результатов. Предусмотрено сопоставление полученных результатов запланированным контрактным целям. Предлагаются правовые механизмы предупреждения демпинга.
Устанавливается обязанность анализа контрактных результатов, их сопоставления с целями закупок, оценки эффективности контрактов, определения качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

6. Создание единого цикла обеспечения государственных (муниципальных) нужд

Единый цикл государственного заказа включает в себя следующие основные этапы:

1. Этап планирования государственного (муниципального) заказа.
2. Этап размещения государственного (муниципального) заказа.
3. Этап исполнения государственных (муниципальных) контрактов.
4. Этап приемки результатов контрактов, анализа результатов.

6.1. Этап планирования

Регламентация этапа планирования направлена на обоснование структуры и объема заказа, выбор режима поставки, типа контракта и иных существенных условий поставки в зависимости от возложенных на заказчика обязанностей по реализации государственных (муниципальных) функций, оказанию государственных (муниципальных) услуг с учетом особенностей закупаемой продукции, а также приоритетов технологической, инновационной политики.

Система планирования государственного (муниципального) заказа, закрепляемая в законопроекте, должна основываться на следующей совокупности документов:

перечень государственных (муниципальных) услуг,
адресные инвестиционные программы,
государственные программы,
федеральные целевые программы,
реестр государственных (муниципальных) нужд заказчика, сводный реестр государственных нужд главного распорядителя бюджетных средств,
сводный прогноз объемов и структуры закупок,
ведомственные планы обеспечения государственных нужд.

Реестры государственных (муниципальных) нужд (потребностей). Государственная (муниципальная) нужда (потребность) представляет собой объемные и качественные показатели товаров, работ и услуг, необходимых для предоставления государственной (муниципальной) услуги населению заданного объема и качества. Реестр государственных нужд (потребностей) включает в себя структурированную в разрезе предоставляемых государственных услуг информацию о качественных и объемных показателях товаров, работ и услуг, необходимых для предоставления определенной государственной услуги (товарная номенклатура ведется на основании ТНВЭД). Реестры муниципальных нужд (потребностей) соответственно включают в себя структурированную в разрезе предоставляемых муниципальных услуг информацию о качественных и объемных показателях товаров, работ и услуг, необходимых для предоставления определенной муниципальной услуги (товарная номенклатура ведется на основании ТНВЭД).

Сводный Реестр государственных нужд (потребностей) главного распорядителя бюджетных средств, который формируется на основе реестров государственных нужд заказчиков, а также реестры муниципальных нужд (потребностей) заказчиков подлежат публикации в сети коллективного пользования Интернет.

Будет предусмотрено формирование укрупненного сводного прогноза объемов и структуры закупок для государственных и муниципальных нужд, включающего обобщенные позиции закупок с объемными и финансовыми характеристиками и необходимыми обоснованиями. На указанном прогнозе, как независимом от ведомств источнике информации, должны базироваться ведомственные планы обеспечения государственных нужд и мониторинг исполнения этих планов. Результат этого мониторинга будет элементом организации оценки степени удовлетворения государственных нужд. Планы-графики также подлежат публикации в сети Интернет.

Планы обеспечения государственных нужд устанавливают перечень товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения государственных потребностей в очередном финансовом году и плановом периоде, и требуемые в целях адекватного обеспечения государственных потребностей сроки их предоставления.

Планы-графики размещения заказов операционализируют и детализируют планы обеспечения государственных нужд, определяя очередность и сроки закупки, разбивку предметов закупки по лотам, способ размещения заказа и иные параметры.

Устанавливается обязанность заказчика проводить анализ конъюнктуры рынка закупаемой продукции с учетом принятых на конкретном товарном рынке способов отражения информации. Данные, полученные в ходе исследования рынка, используются в целях обоснования ключевых параметров контрактов: цен, спецификаций - полезных свойств закупаемой продукции, требований к гарантийному сроку службы, условиям поставок.

6.2. Этап размещения

Законопроект исходит из принципа дифференциации режимов закупок в зависимости от предмета контракта и его существенных условий, последующего управления контрактными рисками, обеспечения надежности поставщика. Окончательный выбор конкретного способа размещения заказа требует публичного обоснования, увязан с соответствующими требованиями по планированию, исполнению и приемке результатов контрактов.

Законопроект существенно расширяет перечень способов размещения заказа на приобретение товаров, работ и услуг. В числе предусмотренных законопроектом способов размещения предлагается:

1. Электронный аукцион
2. Электронный аукцион с предквалификацией
3. Открытый одноэтапный конкурс
4. Открытый одноэтапный конкурс с предварительным квалификационным отбором
5. Открытый двухэтапный конкурс
6. Закрытый конкурс
7. Закрытый двухэтапных конкурс
8. Конкурентные переговоры
9. Закупки у единственного источника
10. Процедура заключения рамочных государственных (муниципальных) контрактов
11. Электронный магазин

Параллельно с расширением возможностей выбора режима поставки в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях должна быть предусмотрена персональная ответственность заказчика (закупщика) за обоснованность выбора способа планирования, размещения заказа, контроля исполнения и приемки результатов и эффективность поставки. Это уравновесит права и обязанности заказчика (закупщика) в целях предупреждения коррупции в сфере государственного (муниципального) заказа.

При этом в законопроекте сокращается перечень случаев закупки у единственного источника в сравнении с текущим регулированием. Процедура закупки у единственного источника будет детально регламентирована.

Законопроект исходит из существенного отличия в порядке обеспечения государственных (муниципальных) нужд, формируемых в результате выполнения государственными органами власти и органами местного самоуправления возложенных на них публичных обязательств, с одной стороны, и режимов обеспечения государственных (муниципальных) нужд, связанных с функционированием самих органов государственной власти и местного самоуправления, с другой стороны. Первая категория государственных (муниципальных) нужд отличается высокой приоритетностью, а ключевые параметры соответствующих контрактов формируются исходя из объемов публичных обязательств, стандартов оказания государственных (муниципальных) услуг. Обеспечение второй категории государственных (муниципальных) нужд основывается на нормативах обеспеченности органов государственной власти и местного самоуправления.

При этом в общем объеме закупаемой продукции выделяется отдельная группа стандартных товаров, закупка которых повторяется большинством заказчиков из года в год на открытых конкурентных рынках. Законопроект устанавливает необходимость ведения каталога стандартных товаров, который содержит перечень стандартных товаров, работ и услуг, а также требования (спецификации), которые к ним предъявляются.

Выделяется группа крупных контрактов, заключение которых накладывает на заказчика дополнительные обязательства по организации системы исполнения и приемки результатов контрактов.
По некоторым группам товаров устанавливается требование предварительной квалификации участников размещения заказа. Квалификационные требования должны быть измеримыми и администрируемыми.

Обоснованный и регламентируемый по процедуре учет особенностей отдельных групп товаров, работ и услуг направлен на обеспечение выбора конкретного режима поставки высокоспецифичных товаров, работ и услуг. В частности:

технически сложной и инновационной продукции,
НИР и НИОКР и технологических работ,
капитального строительства,
закупок в сфере культуры,
закупок в сфере обороны и безопасности.

К примеру, в сфере обороны и безопасности необходимо обеспечить эффективность комплексных поставок (программ приобретения), включающих связанные контракты по разработке, подготовке производства и серийному выпуску сложного вооружения, военной и специальной техники.

В законопроекте будет предусмотрено решение задачи проведения срочных закупок. В частности, будет регламентирована процедура электронного магазина для упрощения затрат заказчика на приобретение стандартных товаров, работ и услуг с установлением ценового порога закупки.

Конкурентные переговоры используются в случаях особо сложных, дорогостоящих заказов и проводятся в присутствии  представителей контролирующих органов. Данная процедура проходит с одновременным участием всех приглашенных претендентов. При этом обеспечивается полная публичность принятых решений. Победитель определяется конкурсной комиссией  по результатам переговоров.

Предусмотрена также процедура заключения рамочных государственных (муниципальных) контрактов. Указанная процедура предполагает отбор в соответствии с критериями допуска перечня потенциальных поставщиков, последующее ранжирование указанных поставщиков в соответствии с оценкой ценовых предложений. С каждым из поставщиков, которые были включены в перечень, заключается рамочный государственный (муниципальный) контракт, в соответствии с условиями которого, в случае возникновения необходимости в обеспечении государственной (муниципальной) нужды, заключается государственный (муниципальный) контракт на условиях, установленных в рамочном государственном (муниципальном) контракте.

Законопроект также вводит технологии формирования перечня потенциальных поставщиков.

6.3. Этап исполнения

В целях внедрения механизмов управления контрактами законопроект предусматривает закрепление совокупности правовых институтов управления исполнением государственных и муниципальных контрактов, как самостоятельной сферы правового регулирования, в частности:

исполнение государственных и муниципальных контрактов на основе соответствующих контрактных технологий;
мониторинг исполнения государственных контрактов;
регламентация процедур приемки результатов и администрирования гарантийного периода;
применение процедур подтверждения качества и оценки соответствия поставляемой продукции;
учет контрактных результатов;
анализ эффективности исполнения контракта и сопоставления результатов запланированным целям закупок.

Законопроект устанавливает право одностороннего досудебного расторжения контракта. Обязательное обоснование вынесения подобного решения по основаниям неисполнения поставщиком своих обязательств соответствует положениям Гражданского кодекса Российской Федерации о прекращении обязательств.

По соглашению сторон и при наличии обстоятельств, оговоренных в законопроекте, разрешается менять условия контракта в определенных пределах (не более 10-20% количественного выражения условия контракта) при публичном оглашении такой возможности в документации о закупке и проекте контракта.

В целях расширения возможностей управления бюджетными средствами, направляемыми на финансирование государственного заказа, предлагается предусмотреть большую гибкость заказчиков в распоряжении формируемой у них экономии бюджетных средств, а также - возможность переноса бюджетных средств, направляемых на оплату государственных и муниципальных контрактов.
Законопроект предусматривает изменение порядка выделения подрядчикам авансов, а в ряде случаев, увеличение объема авансирования контрактов.

Будет регламентировано внесудебное разрешение споров между заказчиком и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) в случае возникновения между ними разногласий в ходе исполнения контрактов.

6.4. Этап приемки и анализа результатов

Предусматривается создание системы обратной связи и контроль результатов реализации государственного контракта за счет регламентации процедур приемки результатов контрактов и учета контрактных результатов. Результаты контрактов сопоставляются с плановыми целями заказа товаров, работ и услуг, которые ставил перед собой заказчик в публичных прогнозах и планах закупок.
В соответствии с законопроектом ключевым предметом контроля в области государственного заказа должно стать установление факта обеспечения государственной нужды, для удовлетворения которой был заключен государственный (муниципальный) контракт. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере федеральной контрактной системы, а также главные распорядители бюджетных средств проводят мониторинг удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, а также эффективности использования закупаемой продукции.

Реестр результатов контрактов предназначен для оценки эффективности планирования закупок государственным (муниципальным) заказчиком, а также используемой им системой управления организацией поставок. По итогам оценки результатов выполнения государственных (муниципальных) контрактов в отношении заказчиков могут применяться различные меры.
Реестр результатов контрактов содержит данные о результатах выполнения поставщиком государственных контрактов и предназначен для учета результативности деятельности поставщиков при продлении контрактов и проведении новых конкурсных процедур.

В законопроекте будут предъявлены, с одной стороны, общие требования к процедуре приемки результатов исполнения государственных (муниципальных) контрактов, с другой стороны - установлены особенности приемки по видам закупаемых товаров, работ и услуг, а также в зависимости от цены контракта. Предполагается регламентация действий заказчика на протяжении гарантийного периода.
Важным принципом всего цикла государственных закупок  является единство метода и сопоставимость данных всех его этапов. А именно: данные, алгоритм, формуляры, используемые для обоснования целесообразности данной закупки, обоснование бюджетных ассигнований должны транслироваться без модификации установленных параметров в положения технического задания, конкурсной документации, контракта и, в итоге,  акта выполненных работ. Любые отклонения от изначального обоснования закупки должны быть публичны и регламентированы. Только сопоставимость данных позволит контролировать эффективность закупок в целом.

7. Дополнительное снижение коррупционных рисков

 Законопроект должен быть разработан в соответствии с международными документами, в частности, с Конвенцией ООН против коррупции.

При разработке законопроекта следует предусмотреть положения:

- о необходимости декларирования и проверки заинтересованности в конкретных публичных закупках лицами, участвующими в процедурах публичных закупок, установив четкое определение термина "заинтересованность";
- об участии в конкурсной, аукционной или котировочной комиссии только лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов;
- о разработке и введении антикоррупционных стандартов профессиональной подготовки персонала, отвечающего за закупки.

8. Библиотека типовых контрактов

Законопроект должен устанавливать понятие и статус типового государственного и муниципального контракта, библиотеки типовых государственных и муниципальных контрактов, которая должна содержать проекты государственных контрактов, типовые формы иных необходимых документов, обязательность утверждения методических рекомендаций по применению типовых контрактов, особенности правового статуса отдельных типов государственных (муниципальных) контрактов.

Законопроект должен предусматривать особенности регулирования различных типов контрактов. В их числе:

долгосрочные контракты,
контракты полного цикла (комплексные государственные (муниципальные) контракты),
"связанные" контракты (в том числе "офсетные" сделки),
рамочные контракты (в целях проведения торгов по упрощенной процедуре),
контракты на приобретение инновационной продукции,
"длящиеся" контракты (контракты, заключаемые по упрощенной процедуре с участниками торгов, которые выполняли работу ранее), а также иные.

9. Ценообразование

В целях экономического стимулирования подрядчиков необходимо предусмотреть различные формы государственных и муниципальных контрактов, основанные на гибких механизмах формирования цены государственного контракта (сочетание фиксирования цены контракта с отдельными элементами ценообразования по принципу "возмещения затрат", в отдельных случаях приобретения технически сложной продукции - перехода к контрактам, цена которых полностью формируется по принципу "возмещения затрат"), подлежащие применению в заранее определенных случаях.

При этом наряду с ценой товара, работы, услуги в качестве "цены контракта" может предусматриваться "стоимость владения", что позволит повысить эффективность использования бюджетных средств не только в рамках одного года, но и на более продолжительные временные периоды.

В случае подачи заявки с аномально низкой ценой, государственный (муниципальный) заказчик наделяется правом отклонить заявку (по специальной процедуре), если заказчик определил, что предложенная в ней цена в сочетании с другими составляющими элементами заявки участника размещения заказа аномально занижена.

Решение государственного (муниципального) заказчика об отклонении заявки и обоснование такого решения публикуются на официальном сайте о размещении заказа в сети Интернет.
Кроме того, законопроект предусматривает, что в случае подачи заявки с аномально низкой ценой, участник размещения заказа обязан предоставить повышенное обеспечение исполнения государственного (муниципального) контракта в сравнении с общими требованиями обеспечения исполнения государственного (муниципального) контракта.

10. Создание системы управления федеральной контрактной системой

В целях управления федеральной контрактной системой определяется федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере федеральной контрактной системы. Указанный орган осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

осуществляет нормативное правовое обеспечение развития ФКС, всех этапов единого цикла обеспечения федеральных государственных нужд,
разрабатывает и ведет классификаторы и кодификаторы государственных нужд на основе ТНВЭД,
разрабатывает и ведет каталоги стандартных товаров, работ и услуг на основе ТНВЭД,
осуществляет координацию ведения банка данных полезных свойств - нейтральных спецификаций,
осуществляет методическое сопровождение процессов нормирования государственных нужд,
проводит анализ возможных способов обеспечения государственных нужд,
координирует работы по мониторингу цен и исследованиям рынков,
разрабатывает типовые стандарты и регламенты функций федеральной контрактной системы,
осуществляет методическое обеспечение деятельности федеральной контрактной системы на этапе планирования обеспечения государственных нужд, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов,
формирует и ведет библиотеки типовых государственных контрактов,
осуществляет мониторинг исполнения крупных государственных контрактов,
участвует в принятии корректирующих мер в ходе и по результатам исполнения особо крупных государственных контрактов,
подготавливает сводный доклад о результатах оценки эффективности реализации крупных государственных контрактов,
обобщает и осуществляет методическое обеспечение использования лучших практик реализации контрактной системы,
осуществляет мониторинг и анализ процессов и результатов обеспечения государственных нужд, их влияния на социально-экономическое развитие страны, отдельные отрасли и сектора экономики,
подготавливает предложения Правительству Российской Федерации по совершенствованию отношений в сфере обеспечения государственных нужд, развитию федеральной контрактной системы, а также решает другие задачи.

Полномочия данного органа не включают полномочия в области регулирования и контроля государственного заказа, которые в настоящее время реализуются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

11. Информационное обеспечение

Законопроект устанавливает правой статус и порядок использования Единой информационной системы федеральной контрактной системы (ЕИС ФКС) как инструмента обмена информацией, формируемой при прогнозировании и планировании государственных нужд, размещении заказов на поставку товаров, работ и услуг, а также исполнении государственных контрактов.

При этом предполагается, что ЕИС ФКС будет основываться на имеющихся информационных ресурсах системы госзаказа, прежде всего Общероссийском официальном сайте Российской Федерации в сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru (далее - ООС), а также на новых информационных базах и сервисах, обеспечивающих функционирование ФКС.

Управление потоками информации в рамках ЕИС ФКС должно основываться на разделении массивов информации об обеспечении государственных (муниципальных) нужд на общедоступную информацию (для граждан, общественных организаций, потенциальных поставщиков, заинтересованных государственных заказчиков и т.д.) и категорированную.

Общедоступная часть информации об обеспечении государственных (муниципальных) нужд должна давать внешнему пользователю возможность получения информации о новых торгах и о ценах, сложившихся на предшествующих торгах. Наряду с этим, будет обеспечиваться публичный мониторинг выполнения подрядчиком (исполнителем, поставщиком) государственного (муниципального) контракта. Это будет способствовать существенному снижению рисков ненадлежащего исполнения контракта. Собираемая в ходе мониторинга информация позволит анализировать и оценивать результативность использования средств, направляемых на финансирование контракта, соблюдение основных параметров закупок, достижение промежуточных и итоговых результатов, качество обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

Закрытая часть информационной системы должна позволять ГРБС и контролирующему органу отслеживать ход обеспечения государственных (муниципальных) нужд на всех стадиях закупочного цикла (от планирования закупок до исполнения контрактов) и оценки уровня их удовлетворения.

Ключевой функцией ЕИС ФКС на этапе исполнения государственного заказа является обеспечение мониторинга реализации подрядчиком государственного (муниципального) контракта, что позволит существенно снизить риски неисполнения или некачественного исполнения контракта. По результатам мониторинга вырабатываются предложения по принятию мер управляющего воздействия, мероприятий, направленных на ограничение рисков исполнения государственного контракта. Система мониторинга реализации контрактов должна охватывать всех участников управления контрактом.

12. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона

В результате реализации законопроекта будут созданы правовые основы для внедрения механизмов ФКС, способствующих качественному и своевременному удовлетворению государственных (муниципальных) нужд в товарах, работах и услугах. Повышение результативности закупок продукции позволит существенно повысить объемы и качество оказываемых населению государственных (муниципальных) услуг и снизить затраты на их оказание.

Конечный эффект от реализации законопроекта будет включать:

повышение качества удовлетворения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации процедур прогнозирования и планирования закупок товаров, работ и услуг в увязке с мониторингом и контролем исполнения контрактов, учетом и комплексной оценкой контрактных результатов,
сокращение уровня коррупции при реализации государственного заказа - за счет осуществления необходимых закупочных процессов на всех этапах жизненного цикла контракта, их регламентации и публичного мониторинга,
повышение эффективности бюджетных расходов - за счет сокращения малоэффективных государственных контрактов, оперативного контроля исполнения, анализа и предупреждения контрактных рисков,
обеспечение технологической безопасности - за счет контроля качества предоставляемых товаров, работ и услуг.